Derecho fundamental a la banda ancha (III)

Luego de las vacaciones de fin de año habrá que ponerse a trabajar y de paso terminar con la historia de la banda ancha como derecho fundamental, en realidad como parte del servicio universal. Cuando leí el Proyecto de Ley, analizado en dos entradas anteriores (I y II), recordé casi instantáneamente un pasaje de una temprana cinta de Woody Allen (1935 – ). En la película Bananas (1971) -en esencia una sátira de las dictaduras latinoamericanas tan populares en nuestra historia-, el tirano de turno de San Marcos (un país ficticio situado en esta parte del mundo) impone a sus ciudadanos una nueva disciplina:

– Soy su nuevo presidente. A partir de hoy, el idioma oficial será el sueco. ¡Silencio! Además de eso, todos los ciudadanos deberán cambiarse la ropa interior cada hora y media, y deberá llevarse por fuera para que podamos comprobarlo. Además, todos los niños menores de 16 años tendrán ahora 16 años.

Vayamos ahora al Proyecto, ya regresaremos con Bananas. Sabemos que la legislación comparada que justifica su promulgación, no ha sido citada de forma correcta. Se echa mano a una serie de noticias, probablemente de Internet como única fuente, sin mayor profundidad; de haberlo hecho, los autores se habrían percatado que no existe ningún país que haya declarado el acceso a la banda ancha como derecho fundamental. Tampoco se ha tenido el cuidado de analizar cuál es la legislación nacional en materia de acceso universal y su idoneidad.

El concepto de servicio universal nace en 1907, cuando Theodore Vail (1845 -1920), presidente de AT&T, propuso al gobierno de los Estados Unidos organizar a las telecomunicaciones como un monopolio, bajo el principio «one system, one policy, universal service«. Este principio se formalizó 1913 en el Kingsbury Commitment, lo cual permitió a AT&T adquirir diferentes operadores locales y permitir la interconexión sólo en las zonas en las que tenía presencia. Fue así como empezó el proceso de universalización de las telecomunicaciones.

Hoy consideramos al servicio universal como un paquete de servicios de telecomunicaciones que el Estado garantiza para los ciudadanos, bajo unos niveles de calidad mínimos y unos precios razonables. El acceso universal es una etapa anterior a la del servicio universal que comprende un paquete de servicios de telecomunicaciones pero a una distancia razonable.

El Perú, dado el actual desarrollo de las telecomunicaciones, ha recogido legislativamente el principio del acceso universal. En el año 2007 se modificó este paquete mínimo de servicios (aquí) hasta comprender un conjunto de servicios de telecomunicaciones esenciales, capaces de transmitir voz y datos, tales como telefonía fija, servicios móviles larga distancia, portador local, Internet, entre otros. Para ello el Estado viene implementando diversas políticas (Desempeño de la telefonía rural en el Perú, Banda Ancha para Localidades Aisladas ) con desigual resultado. Estas políticas están en proceso de revisión para hacer realidad la masificación de los servicios de banda ancha en el Perú (En marcha el Plan Nacional de Banda Ancha y Tubos y fibra).

Pero siempre habrá quien crea que se puede pasar del acceso universal al servicio de un plomazo y que basta para ello promulgar una ley. ¿Será tan fácil? Si en lugar del sueco, San Marcos hubiera impuesto como lengua oficial del Estado al finés, la historia hubiera tenido el mismo corolario: los ciudadanos entrenados desde hace cientos de años en dominar determinado idioma, no hubieran aprendido a golpe de decreto el nuevo idioma. Allen ridiculiza aquella idea tan popular de que los decretos pueden cambiar la realidad de las cosas. Pero, la realidad impone su propia ley y esta es independiente de nuestros buenos deseos o mejores decretos. Deberíamos estar enterados.

Para entender por qué Finalndia declara el acceso a Internet de banda ancha como parte del servicio universal deberíamos empezar comparando la realidad finlandesa, que el Proyecto presenta como modelo, con la nacional. El país nórdico tiene una población de poco más de 5 millones de habitantes en una extensión de 337 mil kilómetros cuadrados (casi el tamaño de la Región Loreto), el PBI per cápita al año es de unos 34 mil dólares (todas las cifras son por ppp) y el gasto público de unos 132 mil millones de dólares, casi el 74 por ciento del PBI. De acuerdo con una nota de la BBC (Finland makes broadband a ‘legal right’) se estima que al momento de incluir el acceso a 1 Mbps como parte del servicio universal el 96 por ciento de la población ya tenía acceso a Internet y sólo unas 4 mil viviendas carecían de conexión a la Red, es decir para que todos los ciudadanos tengan banda ancha en el hogar el estado finés tiene que realizar una inversión marginal.

Los datos del Perú son bien diferentes. Nuestro país tiene cerca de 30 millones de habitantes en 1 millón 285 mil kilómetros cuadrados y una orografía intimidante. El PBI per cápita es de unos 8 mil dólares al año (la cuarta parte que el finlandés). El presupuesto del Estado alcanza los 38 mil millones de dólares, equivalente al 15 por ciento del PBI. De acuerdo con cifras del INEI sólo el 14 por ciento de los hogares del Perú cuentan con el servicio de Internet, es decir el 86 por ciento carece de él.

Vistas las cosas, pareciera que el Perú tiene un largo camino antes de declarar a la banda ancha como parte del servicio universal o como derecho fundamental.

Derecho fundamental a la banda ancha (I)

Este 4 de noviembre el Partido Aprista presentó una iniciativa legislativa (04434/2010-CR) que pretende declarar como derecho fundamental el acceso a la banda ancha para todo ciudadano peruano residente en el territorio nacional. Dedicaremos esta entrada a comentar la norma y sus posibles efectos.

En principio, toda preocupación para masificar el acceso a Internet a través de conexiones de banda ancha debe ser aplaudida, sin embargo, creemos que los efectos de esta norma, en el improbable caso que sea aprobada, serán más bien escasos por no decir irrelevantes.

Que la mayoría de ciudadanos en distintas latitudes consideran que el acceso a Internet es un derecho fundamental es una realidad incontrastable. En un estudio (BBC: Internet es un derecho fundamental) realizado por Globescan entre noviembre de 2009 y febrero de 2010 para el Servicio Mundial de la BBC, reveló que el 79 por ciento de los encuestados consideraban que el acceso a Internet era efectivamente un derecho fundamental. Como era de esperarse siete de cada diez personas que carecían de Internet consideraron que deberían tener derecho al acceso a la Red. El número de encuestados, 27 mil adultos de 26 países. Los países latinoamericanos donde se llevó a cabo la encuesta fueron Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Panamá.

Sin embargo, tengo serias dudas de que el acceso a la banda ancha pueda considerarse como un derecho fundamental; y; por otro lado, estimo que no es con esta declaración como las naciones han logrado su masificación.

La iniciativa parlamentaria señala como antecedentes que diversos Estados ya habrían declarado el acceso a la banda ancha como un Derecho, refiriéndose puntualmente a los casos de Finlandia, Costa Rica, España, Grecia y Francia. Está bien si se quiere ostentar el prurito de ser pioneros en incorporar el acceso a la banda ancha como un derecho como fundamental, sin embargo, no es correcto decir que los países mencionados han elevado el acceso a la banda ancha como un derecho fundamental. Vayamos por partes.

España no reconoce el acceso a la banda ancha como un derecho fundamental. Lo que existe es un proceso de consulta en marcha para incorporar a la banda ancha dentro del paquete del servicio universal (aquí). El caso de Grecia pareciera ser similar al español -la banda ancha dentro de las obligaciones del servicio universal-, aunque no he podido encontrar una referencia seria sobre el particular.

Aun cuando Suiza no está en la lista de países pioneros en reconocer este derecho que nos presenta el Proyecto, suele citarse como ejemplo de declaración del acceso a la banda ancha como derecho fundamental. Sin embargo, esta referencia no es correcta. En el año 2006 el regulador suizo de las telecomunicaciones (Federal Office of Communications) ajustó (aquí) las obligaciones del servicio universal e incluyó como parte de la oferta de servicios indispensables a aplicarse desde el 2008, un acceso a Internet a una velocidad de transmisión mínima de 600/100 kbps.

Tampoco Costa Rica ha declarado el acceso a la banda ancha como derecho fundamental como parece señalarse en el Proyecto. Lo que existe es un fallo de la Sala Constitucional (aquí) en el marco de un recurso de amparo interpuesto contra el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones para que asumiera sus obligaciones en el marco del Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centro América y Estados Unidos (CAFTA), en particular que se acelerara el proceso de subasta y asignación de determinadas frecuencias para telefonía celular. La Sala, no considera el acceso a Internet como un derecho fundamental, advierte que en los actuales momentos «(…) el acceso a estas tecnologías se convierte en un instrumento básico para facilitar el ejercicio de derechos fundamentales«. En lo que importa, la Sala ordenó que se procediera al concurso de las licencias.

El caso de Francia es similar, una sentencia judicial del Consejo Constitucional (Conseil constitutionnel) dispuso, al examinar la constitucionalidad de la conocida ley Hadopi, que Internet es una herramienta indispensable para el ejercicio de la libertad de expresión, consagrado como un derecho fundamental y por ello su acceso debe ser garantizado plenamente. Por tanto, de acuerdo con el Consejo, corresponde a un juez, y no a una autoridad administrativa, decidir si procede aplicar determinada sanción por descargas ilegales de contenidos por Internet.

El caso de Finlandia fue muy sonado y se presentó como el primer país que reconocía el acceso a Internet a través de la banda ancha como un derecho fundamental (Applause For Finland: First Country To Make Broadband Access A Legal Right). Tampoco la información es correcta. En diciembre de 2008, el Gobierno finlandés aprobó el Plan Nacional de Banda Ancha para el período 2009-2015. El Plan, incorporó a las conexiones de 1 Mbps como parte del servicio universal para el año 2010 (aquí). En mayo de 2009 se modificó la Ley del Mercado de Comunicaciones (393/2003) para permitir que la regulación de la velocidad mínima de conexión a Internet por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (Liikenne- ja viestintäministeriö). En octubre de 2009 el Ministerio de Transportes y Comunicaciones emitió un Decreto relativo a la velocidad mínima de conexión a Internet. Según este Decreto, la velocidad de conexión mínima para el tráfico de entrada debía ser de 1 Mbps. para todo ciudadano residente en Finlandia (aquí y aquí). Es decir, las autoridades finesas han ajustado las obligaciones del servicio universal incorporando un mínimo de velocidad para el tráfico de Internet, lo que en sentido estricto no es reconocer al acceso a Internet como un derecho fundamental.

Como hemos visto, ninguno de los países citados por el Proyecto han elevado el acceso a Internet al nivel de derecho fundamental. En los ejemplos español, griego y finlandés nos encontramos ante un afinamiento de las políticas del servicio universal y en los casos francés y costarricense tenemos una declaración en el marco de sendas sentencias judiciales.

De aprobarse el Proyecto bajo comentario el Perú sería el primer país del mundo en reconocer el acceso a Internet, a la banda ancha en particular, como un derecho fundamental. En una siguiente entrada seguiremos comentando sobre el particular.

Más sobre telefonía rural

Hace unas pocas entradas escribimos sobre el desempeño de la telefonía rural. Primero a raíz de un artículo publicado en The Economist (Internet para un buen guiso de lentejas) y después gracias a algún documento alojado (de forma más bien disimulada) en la página web del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones (MTC) (Desempeño de la telefonía rural en el Perú).

Pues bien, a despecho de que dijéramos que no se estaban elaborando los estudios necesarios, para evaluar el nivel de eficiencia de los fondos públicos destinados para el desarrollo de la telefonía rural en el Perú, hemos encontrado un par de documentos adicionales que nos pueden dar algunas luces sobre el particular.

El primero está relacionado con la ensalada regulatoria que vienen organizando Osiptel y el MTC para que los cargos de interconexión de las redes de los operadores rurales sean asimétricos. Como se sabe los cargos de interconexión son las compensaciones que paga un operador de telefonía a otro por la utilización de parte de su infraestructura.

El 16 de febrero de este año Osiptel publicó la Resolución Nº 007 -2010-CD/OSIPTEL, Proyecto que establece las Reglas para la Determinación de Cargos de Interconexión Diferenciados. Raúl Pérez-Reyes Espejo (ex miembro del Consejo Directivo de Osiptel 2005-2007) ha realizado unos comentarios (10 páginas, aquí) a este Proyecto en el marco del Diálogo Regional sobre Sociedad de la Información.

De acuerdo con Pérez-Reyes los principales programas de telefonía rural (FITEL I al IV) tuvieron como propósito lograr la máxima cobertura geográfica del servicio de telefonía pública. En el diseño de éstos programas se partió de la premisa que el mercado no era capaz de cubrir la demanda de servicios de telefonía en aquellas poblaciones con menos de 3 mil habitantes. Asimismo, se consideró que el despliegue de la telefonía móvil sólo sería urbano.

Sin embargo, gracias al vigoroso despliegue de la telefonía móvil casi el 20 por ciento de los teléfonos públicos rurales carecen de tráfico y la tendencia a que los teléfonos públicos rurales no tengan tráfico saliente es creciente.

En este contexto Perez-Reyes ve claro que la situación actual de los programas FITEL es financieramente insostenible. No obstante cree cuestionable la necesidad de implementar cargos de interconexión diferenciados sin tener la certeza sobre si dicha medida resolverá el problema de sostenibilidad de las redes rurales.

El siguiente documento de junio de 2009, encargado por el MTC a VOXIVA como un aporte del proyecto Comun@s, es un “Diagnóstico de las distorsiones generadas por la regulación para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones en áreas rurales de Perú» (70 páginas, aquí).

De acuerdo con este documento hay dos grandes temas relacionados con la problemática de la telefonía rural en el Perú, el primero, el mecanismo utilizado para regular las tarifas del servicio de telefonía rural y el segundo, el mecanismo de asignación de los escasos fondos destinados a desarrollar dicho servicio.

VOXIVA considera que la disminución de la demanda de la telefonía rural de los proyectos FITEL se explica por el agotamiento del modelo de financiamiento.

El crecimiento económico (mayor riqueza) y el desarrollo tecnológico (menores costos) han favorecido la tendencia a que las familias rurales dejen el teléfono rural y utilicen la telefonía móvil. Gracias a este fenómeno se acentúa la caída del tráfico cursado en los cuatro principales proyectos FITEL, lo cual genera problemas de sostenibilidad del modelo importantes.

Se señala que este panorama no va a cambiar por algún aspecto tarifario rural. Por ello es que se debe repensar el diseño de la cobertura de telefonía rural, de forma que se acerque la red a los centros poblados de menor tamaño, y por lo tanto más pobres y con una menor disposición de pago.

No se debe olvidar que el diseño vigente se hizo pensando en la autosostenibilidad pasados los cinco años del financiamiento FITEL. En el caso de las nuevas poblaciones rurales aisladas, será difícil considerar el concepto de sostenibilidad por lo que se tendrá que pensar en un esquema de regulación mediante costo del servicio parcialmente financiado por FITEL y otra parte financiado por los ingresos de los cargos de interconexión.

Es imposible no coincidir con estas opiniones cuando señalan que el modelo FITEL se encuentra agotado. Existen algunas medidas adicionales que pudieran servir a revitalizar el modelo pero que hasta el momento no se han utilizado en la medida esperada. La legislación nacional permite que las empresas con cargo a los fondos del FITEL desarrollen proyectos de telefonía rural, pero las iniciativas que se presentaron no se materializaron por la parsimonia del propio Estado. Otra posibilidad podría ser a través de los fondos de los gobiernos regionales. El tema da para mucho.

Desempeño de la telefonía rural en el Perú

En una entrada anterior (Internet para un buen guiso de lentejas) y luego de un recuento de algunos estudios relacionados con el impacto económico de las nuevas tecnologías en entornos rurales de la India y Níger, señalamos que no existían análisis similares para el caso del Perú. Me equivoqué. Gracias al blog de Jorge Bossio (Línea de Vista) pudimos saber de un estudio encargado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) al Instituto Cuánto sobre el impacto de los proyectos de telefonía rural.

El Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL) en el Perú se forma a partir de un tributo recaudado sobre los ingresos de las empresas concesionarias de servicios públicos de telecomunicaciones y está destinado a cubrir las necesidades de Acceso Universal. Este fondo es administrado por el MTC desde el año 2006.

El Informe (Evaluación de Impacto de Proyectos del FITEL), encargado por el MTC en el año 2007 y fechado en septiembre de 2009 mide el impacto de los Proyectos FITEL bajo distintos criterios de evaluación: impacto, pertinencia y sostenibilidad. Los Proyectos FITEL bajo análisis son:

– FITEL I: Proyecto Piloto Frontera Norte: Tumbes, Piura, Cajamarca y Amazonas.

– FITEL II: “Prestación de servicios públicos de telecomunicaciones en las áreas rurales de los departamentos de: Arequipa, Moquegua, Puno y Tacna (Proyecto Sur); Loreto y San Martín (Proyecto Selva Norte); y, Apurímac, Ayacucho, Cusco, Huancavelica, Ica y Madre de Dios (Proyecto Centro Sur)».

– FITEL III: «Prestación de servicios públicos de telecomunicaciones en las áreas rurales de los departamentos de: Ancash, La Libertad y Lambayeque (Proyecto Centro Norte); Huánuco, Junín, Lima, Pasco y Ucayali (Proyecto Centro Oriente); y, Piura, Cajamarca y Amazonas (Proyecto Norte)»,

– FITEL IV: “Incremento de la Penetración de Teléfonos Públicos Comunitarios en el interior del país».

En lo que nos interesa, el Informe encuentra un impacto favorable en los precios percibidos por los agricultores por sus principales productos. El mayor impacto se observa en el precio de la papa, donde los agricultores de zonas beneficiadas con el programa FITEL (básicamente en los proyectos 1, 2 y 3) reciben un precio 8.8% mayor que aquellos no beneficiados.

Asimismo, se observa un efecto significativo en la demanda por mano de obra externa a la familia propietaria de la chacra. Específicamente, el ratio de mano de obra externa sobre mano de obra total se incrementó en 10.9 puntos porcentuales. El efecto es uniforme para todos los proyectos FITEL, sin embargo, este efecto es nulo para aquellos hogares dirigidos por mujeres.

Por otro lado, los adolescentes han reducido la probabilidad del trabajo agrícola sustituyéndolo por asistir a algún centro de estudios. Estos efectos son significativos en jóvenes de entre 15 y 18 años de edad. Se estima que la probabilidad de asistencia escolar se incrementó en 32.3 puntos porcentuales. Asimismo, la probabilidad de trabajo agrícola se redujo en 35.8 puntos porcentuales. Sin embargo, estos efectos son nulos en hogares donde el jefe de familia es mujer.

Se ha evidenciado también que los mayores precios percibidos por los agricultores, han permitido que se generen excedentes monetarios en las zonas de influencia del proyecto FITEL dándose un desarrollo de esquemas de préstamos hacia unidades deficitarias de la zona. Se ha encontrado un incremento de 7.4 puntos porcentuales en la probabilidad de acceso al crédito. Este efecto se encuentra completamente explicado por un aumento de 7.2 puntos porcentuales en la probabilidad de obtener créditos de fuentes informales.

Se estima un beneficio social derivado del programa FITEL ascendente a 3.87 millones nuevos soles mensuales. Esta cifra expresada en valor presente real tomando en cuenta una vida laboral promedio de 40 años asciende a 474.96 millones de nuevos soles. En términos relativos al PBI, el beneficio social del programa FITEL equivale al 0.0000025% del PBI global del 2008. Asimismo, el estimado equivale al 0.00323% del PBI agropecuario y al 0.00528% del PBI agrícola del 2008.

El análisis de sostenibilidad se ha centrado en la demanda por estos servicios expresada en el tráfico de minutos entrantes y salientes. El análisis ha demostrado que los productos sustitutos a los teléfonos FITEL tales como los teléfonos públicos de Telefónica o la cobertura celular son altamente preferidos por los usuarios. Al respecto, la evidencia sugiere que la introducción de teléfonos rurales de Telefónica genera una disminución de 1,506.12 minutos entrantes anuales a nivel de centro poblado. Asimismo, la cobertura celular causa una caída de 1,235.28 minutos entrantes totales.

En cuanto al tráfico saliente, se ha demostrado que la introducción de un teléfono rural de Telefónica causa una disminución de 2,181 minutos anuales de tráfico saliente por centro poblado. Asimismo, la cobertura celular causa una caída equivalente a 1,734 minutos salientes anuales. Es claro que los efectos en minutos salientes son más fuertes que los de minutos entrantes.

Internet para un buen guiso de lentejas

Cuando apareció Internet se nos prometía un mundo mejor, se adelantaba la muerte de la distancia y se ofrecía la llegada de una nueva economía. Sin embargo, aunque muchas de estas promesas se han materializado, los medios de comunicación tradicionales (de martillo y mortero) y los virtuales (web 2.0) notician el día a día de otra forma. Pareciera que el mundo prometido sólo se circunscribe a la aparición constante de un paquete de herramientas para el disfrute edonista de un grupo de afortunados geeks.

Como ejemplo, basta ver cómo se han sucedido las noticias por el lanzamiento del iPad de Apple, un consumidor de contenidos interactivo que parece ser la apuesta de Jobs contra el Kindle de Amazon. No se ha hablado de otra cosa, incluso la salida en sociedad de este cacharro mereció más atención que el discurso del presidente Obama sobre el Estado de la Unión (Mashable: Steve Jobs vs. Obama: Who Got the Bigger Buzz?). La prensa tradicional y la 2.0 parecían calcadas. Lo cual no deja de tener sentido, si el dinero está en la publicidad no existe razón para comentar cómo Internet es útil en un pueblecito del Congo o si sirve para hacer más eficiente la comercialización de café en el valle del Chanchamayo.

Sin embargo, siempre hay algún asintónico que nos informa cómo las nuevas tecnologías ayudan a mejorar los mercados y a superar el problema de la pobreza. Gracias a The Economist (Worth a hill of soyabeans) sabemos que recientes estudios macroeconómicos sugieren que Internet y la telefonía móvil están impulsando el crecimiento económico y cómo este efecto es mayor en los países en desarrollo.

En un estudio publicado en 2009, Christine Zhen-Wei-Qiang del Banco Mundial encontró que un incremento de diez puntos porcentuales en la teledensidad móvil genera un mayor crecimiento del PIB per cápita de 0,8 puntos porcentuales en un país en desarrollo. Para el acceso a Internet vía dial up, las cifras fueron de 1,1 y, si el acceso era de banda ancha, 1,4 puntos porcentuales.

The Economist cita también el caso del precio del pescado en la costa de Kerala en la India entre 1997 y 2001. Robert Jensen, de la Universidad de Harvard (The Digital Provide: Information (Technology), Market Performance, and Welfare in the South Indian Fisheries Sector), demostró que la telefonía móvil permitió una mayor eficiencia en las capturas, una reducción de los precios en un 4 por ciento y un aumento de las ganancias de los pescadores en un 8 por ciento.

En otra experiencia, Jenny Aker de la Universidad de Berkeley (Does Digital Divide or Provide? The Impact of Cell Phones on Grain Markets in Niger), analizó los mercados de cereales en Níger. Encontró que luego de la introducción de la telefonía móvil (2001 y 2006) se redujeron las variaciones de precios entre los distintos mercados. Esta estabilidad redujo los costos de transacción, generó menores precios para los consumidores y mayores para los comerciantes.

Finalmente, Aparajita Goyal del Banco Mundial ha realizado un estudio (Information Technology and Rural Market Performance in Central India) sobre la introducción de cabinas de Internet en la región india de Madhya Pradesh. En esta región los agricultores venden la soya a los intermediarios en mercados regulados llamados mandis, un sistema creado para evitar los abusos de los especuladores. ITC Limited, uno de los mayores compradores de soya, introdujo una red de quioscos de Internet, llamados e-Choupal. A fines de 2004 había instalado 1,704 de ellos. En estos quioscos se obtiene información agraria de interés, como el precio pagado por la soya en los diferentes mandis o las previsiones meteorológicas. De esta forma los agricultores pueden comprobar si los precios locales se ajustan a los de los demás mercados, estabilizándolos y eliminando, de esta forma, la posibilidad de abuso por parte de los especuladores.

Estas experiencias revelan lo que pueden hacer las nuevas tecnologías para regular los mercados y luchar contra la pobreza.

Alentado por estas experiencias me puse a buscar estudios similares para el caso peruano. Como sabemos, en el Perú existen numerosas iniciativas para ampliar la cobertura de telefonía móvil en zonas rurales y brindar acceso a Internet a comunidades alejadas (Banda Ancha para Localidades Aisladas). Qué encontré. No mucho. Un Informe de la Defensoría del Pueblo (Informe Defensorial Nº 117, El Desafio de la telefonía rural: una mirada desde los ciudadanos), algunas presentaciones y un paper del año 1996 en la web de FITEL (Fondo de Inversión en Telecomunicaciones) sobre el desarrollo de la telefonía rural en el Perú. En Osiptel nada -desde que cambió el diseño de su web es casi nada lo que se puede encontrar en ella- y en la del MTC lo mismo.

Ignoro cuál es la razón por la cual las autoridades, universidades o centros de investigación en el Perú no realizan investigaciones sobre el desempeño de las inversiones públicas. Sería interesante saber cual fue la evolución económica de las localidades que fueron dotadas de infraestructuras con fondos públicos y cómo es que éstas sirvieron para apalancar modelos de negocio locales. Esta información permitiría obtener la rentabilidad social de los proyectos ejecutados y afinar los modelos de inversión, lo cual incentivaría a que las ONGs y empresas privadas se animaran a desarrollar proyectos similares. Pero según entienden algunos su tarea se acaba con la entrega del dinero y la construcción e implementación de la obra.

Lluvia de millones

Hace unos pocos meses nuestro mundo era feliz. La casi bancarrota de Fannie Mae y Freddie Mac y su posterior rescate por el gobierno americano, nos trajeron de un porrazo a una realidad penosa, difícil de asimilar y a mil por hora. Nada de anestesia o glide path, mazazo al mentón y a dormir o mejor dicho a despertar. Sobre el particular leí hace poco una frase de Tim Wu (Keynes 72 years ago) que me pareció fenomenal «… cuando el desarrollo del capital de un país se convierte en un subproducto de las actividades de un casino, es probable que el trabajo se haga mal«.

En este mundo feliz -es decir, antes que descubriéramos que las finanzas mundiales se había convertido en una monumental timba- las empresas de telecomunicaciones y los Estados venían anunciando enormes inversiones para solventar los despliegues de las nuevas redes de banda ancha. Era de esperar que el tremendo desaguisado posterior, hiciera que estas inversiones se paralizaran o por lo menos se ralentizaran.

Pero si los gobiernos son liberales (neo liberales les dicen ahora) cuando las cosas van bien económicamente, fustigando las barreras creadas por el intervencionismo estatal se vuelven proteccionistas cuando aparecen fallos en el sistema. De Smith a Keynes y de Keynes a Smith. En esta danza muchos de los que antes exigían libertad son los que ahora piden intervención.

Este escenario aconsejaría ralentizar las inversiones en banda ancha. Pero no, por el contrario, en muchos lares del mundo desarrollado, se vienen anunciando millones de euros y dólares para financiar los nuevos proyectos de fibra.

En Europa Comunidad Europea aprobó, en noviembre del año pasado, un plan de medidas para enfrentar la crisis internacional (COM(2008) 800 final). Entre las medidas a impulsar por parte del ejecutivo europeo encontramos la necesidad de desplegar conexiones a Internet de alta velocidad, como una manera de promover la rápida difusión tecnológica que permita crear una demanda de productos y servicios innovadores. La estrategia contaría con el apoyo de fondos públicos para alcanzar la meta de 100% de cobertura de Internet de alta velocidad para el año 2010. Para lograrlo se dispondrá de un canal de € 1 mil millones. Poco dinero para tanta ambición, si notamos que sólo las holandesas KPN y Reggefiber planean invertir entre € 6 y 7 mil millones para los próximos años.

En los Estados Unidos, con la tenaz resistencia de los republicanos en el Congreso, el Presidente Obama aprobó el pasado 17 de febrero en Denver la Ley para la Recuperación de América y la Reinversión (American Recovery and Reinvestment Act of 2009) conocida como «Stimulus Bill», que confía será suficiente para empezar a superar la crisis. El costo del plan es de 787.000 millones de dólares parte del cual será destinado a inversiones en infraestructuras, ayudas sociales y transferencias a los Estados.

En lo que nos compete, el plan de Obama destinará un total de $7.85 mil millones (Arrancan los planes públicos para la banda ancha) para el desarrollo de las telecomunicaciones de la siguiente forma: $7.2 mil millones para el despliegue de una red de banda ancha y acceso a Internet inalábrico y $650 millones para la conversión a la Televisión Digital Terrestre (DTV). El proyecto intenta promover la implantación de la banda ancha en zonas sin servicio y ampliar su disponibilidad en zonas de baja penetración urbana. Cualquier entidad es elegible para solicitar una subvención (municipios, asociaciones público-privadas y empresas privadas), siempre que cumplan con la «neutralidad de la red» es decir, estas redes deben estar libres de restricciones con relación a los contenidos, sitios o plataformas, a los equipos que puedan conectarse y los modos de comunicación permitidos.

Como vemos a pesar de la verdadera lluvia de millones que las distintas administraciones están presupuestando para intentar revertir el ciclo económico adverso, el dinero que está destinado a desarrollar las redes de banda ancha no es que caiga a chorros. Cuando todas las industrias piden su plan de rescate –industria del porno incluida– parece que los fondos públicos destinados al desarrollo de la banda ancha no se condicen con las ambiciones expuestas.

Nuevas tecnologías, chimeneas y telefonía rural

Android, Bluetooth, ciberespacio, fotoblog, Ipod, iPhone, MP3, laptop, Palm, podcast, PDA, smartphone, Wi-Max, Hi-Fi, ADSL y un largo etéctera de términos y acrónimos indescifrables son la barrera que delimitan las nuevas divisiones sociales. De aquellos neofílicos ubicados en el extremo y que ahora llamamos geeks hasta los parientes pobres de las nuevas tecnologías, un gran abanico donde conviven tecnófobos y analfabetos digitales. Pero existen otras divisiones más profundas e importantes y por lo mismo más dolorosas.

Las nuevas tecnologías lo son según el cristal desde donde se las mire. Nuevo puede ser para algunos el último modelo de smartphone pero para otros algo tan rudimentario como una chimenea. Si para los consumidores del último chisme de Apple la tecnología es -en la mayoría de los casos- una cuestión de moda más que de necesidad, en el caso de aquellos que se benefician con una chimenea es la posibilidad de esquivar una serie de enfermedades pulmonares. La contaminación por aire doméstico es responsable de casi dos millones de muertes al año en países en desarrollo.

La polución del aire al interior de las viviendas es un problema de salud pública y un factor que limita la posibilidad de tener una vivienda saludable. El humo producto de la combustión de leña o biomasa (bosta) contiene partículas de monóxido de carbono, óxido de nitrógeno, formaldehído y otros compuestos que produce importantes daños para la salud de la población rural.

En el Perú, este problema se presenta fundamentalmente en las localidades rurales donde habita la población más pobre en viviendas precarias, sin servicios básicos y sin ventilación adecuada. En estos poblados la principal fuente de energía para la preparación de alimentos es la combustión de leña o biomasa.

De las 7 millones de personas que habitan en la sierra del Perú, 4 millones usan biomasa para calefacción y preparación de alimentos debido a los escasos recursos económicos con que cuentan. Según la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del INEI del 30% de la población total que vive en la zona rural, el 64.6% se encuentra en situación de pobreza o pobreza extrema.

Un problema importante para la salud de estas personas se produce no sólo por la utilización de bosta como combustible en sus cocinas, sino por el hecho que los hogares no cuentan con chimeneas que permita la evacuación del humo de los hogares. Un problema sencillo tecnológicamente pero que se ha mantenido sin solución inexplicablemente.

Para paliar este problema la fundación Sembrando que preside la esposa del presidente García viene promoviendo la introducción de cocinas mejoradas de con una chimenea que permita la evacuación de estos humos altamente tóxicos. El costo total es de 50 nuevos soles (US$ 15 dólares americanos).

La introducción de este cambio teconológico rudimentario podría generar un importante mejora de la calidad de vida de estas personas. Adicionalmente, Sembrando nos trae otra buena noticia, menos importante que la anterior ciertamente. En una alianza con Telefónica, Ericsson y TVSAT, Sembrando promoverá a través del proyecto piloto «Renace» que comunidades altoandinas aisladas tengan acceso a los servicios de telefonía celular, acceso a Internet, servicio de radiodifusión de televisión abierta (TNP) y radio FM (Radio Nacional) implementados a través de TVSAT.

Pero la tecnología tiene que venir con los incentivos necesarios para que las comunidades beneficiadas las cuiden. Si en el caso de las chimeneas los incentivos para que ello suceda son evidentes, en el caso de las infraestructuras (antenas, paneles solares y equipos terminales) de los servicios de telecomunicaciones, estos incentivos no son tan claros. En alguna oportunidad he visto como paneles solares robados servían para cubrir establos de animales sólo por que el tamaño de la placa coincidía con la del inmueble. No sólo se trata de un problema de falta de sensibilidad, es necesario dotar de las heramientas necesarias para que la comunidad a través de sus organizaciones sociales se hagan responsables de esta infraestructura otorgándoles incluso, si fuera posible, la titularidad de las mismas.

Banda Ancha para Localidades Aisladas

La Agencia de promoción de la inversión privada (Proinversión) del Perú declaró este 12 de febrero a Telefónica como ganadora del concurso del Proyecto Banda Ancha para las Localidades Aisladas (BAS). Gracias a este Proyecto se dotará de acceso a Internet, telefonía fija y telefonía pública a 3,852 localidades, beneficiando a 1 millón 700 mil pobladores de las áreas rurales. El Proyecto BAS comprende el acceso a Internet de alta velocidad para 1,019 localidades, teléfonos públicos monederos en 3,010 y telefonía de abonado en 497. Además la empresa concesionaria se obliga a ejecutar las labores de difusión, sensibilización y capacitación a la población beneficiada. Las localidades rurales beneficiadas se encuentran en las regiones de Cusco, Apurímac, Huancavelica, Ayacucho, Ica, Arequipa, Puno, Moquegua, Tacna, Lima, Junín, Pasco, Huánuco, Ucayali, La Libertad, Ancash, San Martín, Tumbes, Piura, Lambayeque, Amazonas, Loreto y Cajamarca.

Telefónica logró la concesión gracias a una oferta de US$ 48.8 millones de dólares, monto 13% menor al ofrecido en las bases del proyecto; mientras que Gilat to Home Perú presentó su propuesta económica por US$ 55.3 millones.

La mejor noticia es que las localidades beneficiadas están ubicadas en zonas alejadas y poco favorecidas del país donde sin el financiamiento del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL) no llegarán los servicios de telecomunicaciones bajo un formato comercial pues la inaccesibilidad de estas localidades, su baja densidad poblacional, los altos costos y el escaso tráfico que generan no hacen rentable (desde un punto de vista estrictamente económico) la prestación de estos servicios. Una estadística que evidencia la situación en la que se encuentran muchas de estas localidades, es que más de la mitad de las mismas no cuentan con servicio de energía eléctrica.

En el Perú la telefonía rural se solventa con el FITEL, el cual se nutre con los aportes obligatorios que realizan las empresas de telecomunicaciones del país, equivalente al 1% del total anual de sus ingresos brutos facturados y percibidos. Creemos que el sistema de recaudación para financiar el servicio universal es un sistema eficiente, en la medida que compromete a todas las empresas de telecomunicaciones a participar proporcionalmente del esfuerzo de llevar servicios de telecomunicaciones a las poblaciones más alejadas.

Sin embargo, aún cuando debemos alegrarnos con esta noticia, no todo es color de rosa en FITEL. El mecanismo utilizado para acceder a estos fondos es a través de un concurso público que suele administrar Proinversión. Un proceso lento y engorroso, sujeto a las seguridades y nulidades de las leyes de contrataciones con el Estado que por su propia naturaleza no se caracterizan por su celeridad. A estos problemas hay que sumar la tradicional aversión al riesgo que suelen padecer los funcionarios públicos, lo que hace que estos fondos se destinen lentamente a satisfacer las necesidades apremiantes de estas comunidades, es decir donde se necesita cascada tenemos goteo.

La Ley de Telecomunicaciones contempla otro mecanismo para disponer de estos fondos. Así de acuerdo con el artículo 246-A, los concesionarios pueden presentar al Ministerio de Transportes y Comunicaciones sus proyectos para brindar servicios finales de telecomunicaciones, como telefonía y acceso a Internet rural con cargo a los recursos del FITEL. Lamentablemente, todas las iniciativas presentadas al amparo de este dispositivo, presentadas por las empresas operadoras no han prosperado por las dificultades administrativas impuestas por la Administración para aprobar los Proyectos.

Una las trabas más importantes para que estas inversiones no se ejecutaran fue que al tratarse de fondos públicos, tenían que contar con la aprobación del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP). Verdadero paso de las Horcas Caudinas para quien intente desarrollar programas de inversión con cargo a las cuentas del Estado. Algunos de los proyectos balotados por el SNIP habían sido bien diseñados y eran verdaderamente interesantes, sin embargo no fueron aprobados. Es fácil saber a partir de esta experiencia por qué los gobiernos regionales y locales se quejan de la dureza del SNIP como freno al desarrollo y a la inversión.