Perú, el Peter Pan tecnológico

Hago eco y refraseo el título de un excelente post del doctor César Luna Victoria, para sumar a la interesante lista de temas que propone algunos adicionales.

El autor señala lo siguiente:

Peter Pan tiene miedo de crecer. El Perú también. Es verdad que nuestra economía crece. Ahí están las cifras. Sin embargo, ese cuerpo económico adolescente, que se cree ya adulto joven, sigue viviendo como niño. No me refiero a la ilusión, a la creatividad, a la imaginación y a la ternura que nunca se debieran perder. Me refiero a la malcriadez, al egoísmo, a la pataleta. Y por ser infantiles nos estamos perdiendo la oportunidad de crecer. Digo, de madurar. (…)

¿Qué hacer? Las reformas pendientes, llamadas de segunda generación precisamente porque vienen después del crecimiento económico. Reforma del sistema político, para que los partidos ofrezcan gerentes de lo público y no el vergonzante desfile de delincuentes infiltrados como congresistas. Reforma del sistema cívico, para que las normas se cumplan porque estamos convencidos de que el bien público asegura mejor lo privado. Protegernos en instituciones, más que en personas. Salud, educación y justicia  para que existan oportunidades para todos.

Todos estamos de acuerdo con estas reformas. ¿Por qué el Gobierno no las implementa? Porque anda ocupado en otras cosas, aquellas que lo mantienen en popularidad. Las reformas pendientes no huelen a economía, pero son indispensables para asegurar el crecimiento. Madurar como país es una tarea de generaciones. Debemos hacer la parte que nos toca. Ésa es la herencia que debemos dejar a nuestros hijos. No sólo un buen PBI per cápita.

Si bien ando fuera del país desde hace algún tiempo, reviso con bastante detenimiento las noticias principales peruanas y, con mucho pesar, debo confesar que éstas no pasan de cubrir el accidente de tránsito del día o los tremendos conflictos sociales gestionados con “audacia” por el gobierno y la preocupante problemática del VRAE. Curiosamente áreas de experiencia del actual mandatario ya sea por formar parte de sus promesas de campaña o dada su formación militar.

Lo hemos dicho reiteradas veces, ¿que hay de las carreteras de la información?¿que hay de una apuesta seria por la tecnología como eje promotor de desarrollo para el país, para así no seguir intercambiando espárragos por iPads? ¿Por qué no reestructurar el gabinete y convertir el Ministerio de Transportes y Comunicaciones en uno de Tecnologías de la Información y Comunicaciones como lo ha hecho Colombia con bastante éxito? Colombia tiene un problema en la actualidad quizás tan o más grave que el tuvimos nosotros en los noventas con la inseguridad creada por Sendero Luminoso sin embargo ello no ha impedido a dicho gobierno dar a la ciencia y a las tecnologías de la información un lugar digno en el gabinete y en las políticas públicas que la han hecho acreedora de diversos reconocimientos internacionales.

Sigamos con las preguntas, ¿qué resultados concretos luego de la advertencia en el CADE 2011de nuestro serio déficit en innovación? Lamentablemente, poco o nada. Todo esfuerzo para promover el desarrollo de la Sociedad de la Información en el país, la ciencia y la tecnología está restringido a esfuerzos aislados y débiles que cuenta con igualmente débil soporte del Estado. Cuando alguien me dice pero para qué Internet si primero es necesario tener agua y luz, puedo decirles, si es cierto, quizás suene prioritaria la tarea de llevar agua y luz a lugares remotos pero es igualmente importante llevar acceso al conocimiento y la educación, que con mucha agua y mucha luz no se logra. La ciencia, las tecnologías de la información y la innovación son ejes transversales que impactan positivamente en el país y esto no es novedad. Se trata de las carreteras para llevar el conocimiento.

Lamentablemente no parece que exista una clara visión del gobierno por apostarle a estos temas mientras seguimos sufriendo el rezago en los indicadores internacionales. ¿Donde están las reformas de segunda generación señor Presidente en materia de comunicaciones, tecnología e innovación? Es una realidad, señores, las materias primas se acaban y si no existe el respaldo de sólidas políticas públicas en las materias expuestas, estamos destinados a ser los Peter Pan tecnologícos, esos que nunca quisieron madurar y crecer y que prefirieron mantenerse analógicos mirando pasivamente la evolución global digital. Como sostiene válidamente el eurodiputado español José Ignacio Salafranca, en estos tiempos “la materia prima es la materia gris”. ¿Qué estamos esperando?

¿Robacable o Robin Hood?

Ayer se hizo pública una denuncia contra la congresista de Gana Perú por Ica Cecilia Anicama. Según lo publicado por El Comercio, su empresa Cable Orión distribuye sin autorización señales de cable por treinta soles mensuales en la ciudad de Ica. Este particular modelo de negocio le ha valido rápidamente el nombre de la Congresista Robacable.

Lejos de ser este un caso aislado, la distribución ilegal de cable e Internet en Perú es un negocio largamente extendido y que nos hace mucho daño a todos. Basta con ir a cualquier provincia o distrito fuera de Lima y mirar los carteles de las paredes para comprobar que se trata de un mercado altamente competitivo y cuya oferta de servicios aparenta ser cada vez más formal. Ello se comprueba en las declaraciones de la Congresista Robacable, que intenta confundir a la prensa alegando que ella tiene una concesión del Ministerio para operar su empresa de cable.

Tener una concesión no garantiza nada. La concesión es una autorización que otorga el Estado a un particular para empezar a prestar un servicio público de telecomunicaciones (como el de distribución de radiodifusión de cable). Una concesión no es una autorización en blanco para empezar a prestar el servicio de cable con las señales que uno crea conveniente. Es más, el año pasado se incorporó como una causal de resolución del Contrato de Concesión la redistribución parcial o total de la señal o programación de otro concesionario. El MTC tiene registrados más de doscientos concesionarios de cable y la mayoría de ellos son empresas regionales que distribuyen señales sin autorización de sus titulares. No sería mala idea empezar a exigir más requisitos antes de otorgar las concesiones.

Ilícito penal. La actividad de redistribución sin autorización se señales de cable configura un ilícito penal. Se trata de un delito de hurto agravado (conforme lo señala el artículo 186 del Código Penal). Debemos de recordar que la figura de hurto (en principio, aplicable a bienes muebles) puede extenderse, según el propio Código, a cualquier elemento que tenga valor económico. A la vez, se podría tratar de un delito de estafa, en tanto que se pone a la venta un bien de procedencia delictuosa como las señales de cable.

Infracción a los derechos de autor. La redistribución de señales de cable sin autorización conlleva una infracción a los derechos de autor. El artículo 140 de la Ley sobre el Derecho de Autor reconoce a los organismos de radiodifusión el derecho exclusivo de realizar, autorizar o prohibir la retransmisión de sus emisiones.

Daño a las empresas. Este tipo de daño es evidente. El mercado del cable es un mercado muy competitivo, donde las tres principales empresas constantemente se preocupen de ofrecer mejores tecnologías, mejores contenidos y mejores precios a sus consumidores. Las empresas de distribución ilegal de señales de cable son un freerider que se beneficia de los contratos de distribución que suscriben las empresas formales o de los contenidos que ellas mismas producen (como los de fútbol, en el caso de DirecTV y Movistar TV).

Daño a los consumidores. Este daño es menos perceptible pero es el que más debe de preocuparnos. La redistribución de señales de cable reduce las posibilidades de que las empresas formales amplíen su número de suscriptores y, por ende, la posibilidad de que ofrezcan mejores canales, precios más competitivos o incluso menos comerciales. A la vez, desincentiva la entrada de nuevas empresas formales, quienes no están interesadas en operar en un país donde la informalidad campea, y reduce la competitividad de la plaza.

Podemos hablar de casos en los que la informalidad o lo amateur potencian  la innovación o tienen un efecto disruptivo en el mercado. Pero este no es uno de esos casos. La reventa de señales de cable sin autorización es un actividad que debemos de condenar y castigar si lo que nos preocupa es construir un mercado robusto que redunde en beneficios para los consumidores.

Foto: Luis Azcuaga (CC BY-NC-SA)

Para INDECOPI cálculo del canon por uso de espectro del MTC es ilegal

Es una pena que en el Perú no exista un sistema de información jurídica lo suficientemente robusto. Gracias a este lamentable déficit, la gran mayoría de las resoluciones y sentencias emitidas tanto por los diversos órganos de la Administración pública como del Poder Judicial no son conocidas y por lo tanto casi no tienen ninguna consecuencia social.

Una de estas decisiones con vocación de olvido, es un reciente caso discutido en sede del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) sobre la legalidad de la base imponible del canon por uso de espectro radioeléctrico establecida por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).

Antecedentes

Geo Supply es una empresa con concesión única otorgada por el MTC para brindar servicios de telecomunicaciones, específicamente presta el servicio público móvil por satélite. Para poder ofertar sus servicios, Geo Supply debe utilizar porciones de espectro radioeléctrico y como contraprestación el Estado peruano, a través del MTC, le exige el pago de un canon.

La manzana de la discordia, es la legalidad del artículo 231 del TUO del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones (vigente hasta el 30 de octubre de 2010), que determinó la base imponible del canon por uso del espectro radioeléctrico:

«Artículo 231.- Canon anual.- El canon anual que deben abonar los titulares de concesiones o autorizaciones por concepto del uso del espectro radioeléctrico, se calcula aplicando los porcentajes que se fijan a continuación sobre la UIT, vigente al primero de enero del año en que corresponde efectuar el pago.

2 TELESERVICIOS PÚBLICOS.

d) Servicio móvil por satélite y servicio móvil de datos marítimo por satélite.

Por MHz asignado: 166%

Por cada estación móvil: en función de la cantidad de terminales móviles activados, declarados al 31 de diciembre del año anterior: 0,5%

Para el enlace entre la estación terrena y el satélite: Por MHz asignado: 0,5%

(…)»

En diciembre de 2009, Geo Supply denunció ante la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi al MTC al considerar que la metodología utilizada para el cálculo del canon por el uso del espectro radioeléctrico para la prestación del servicio público móvil por satélite constituía una barrera burocrática ilegal e irrazonable.

El precedente del Tribunal Fiscal

En el 2009, el Tribunal Fiscal tuvo la oportunidad de desenmarañar la naturaleza del canon por uso de espectro radioeléctrico. En su RTF 2836-5-2009 del 26 de marzo el Tribunal, manteniendo una tendencia (RTF 9715-4-2008),  señaló que el canon constituye tributo, específicamente un derecho que se paga por el uso particular de un bien de uso y de dominio público.

La decisión de la Comisión

El 22 de abril de 2010, la Comisión declaró en primera instancia que la metodología para la determinación de la base imponible contenida en el literal d) del numeral 2) del artículo 231 del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones constituía una barrera burocrática ilegal. Para la Comisión, el canon es una tasa en la modalidad de derecho en los términos del Código Tributario; sin embargo, la base imponible del canon no refleja los costos efectivos en los que incurriría el MTC por la administración del espectro por su uso por los operadores.

El MTC apeló la medida, bajo los argumentos de que el canon no constituía un tributo pues se trataba de un recurso originario del Estado por el aprovechamiento de sus bienes patrimoniales. Para decirlo en cristiano, el MTC cree que puede cobrar por el espectro lo que le venga en gana aplicando únicamente el método de al tuntún, sin mayor fiscalización u obligación adicional.

El pronunciamiento del Tribunal del Indecopi

El Tribunal del Indecopi, mediante Resolución 1236-2011/SC1-INDECOPI del 4 de julio de 2011, resolvió la controversia ratificando la resolución de la Comisión. Resumiremos brevemente el análisis del Tribunal.

Según la Ley orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y el TUO de la Ley de Telecomunicaciones, el espectro radioeléctrico es un recurso natural limitado que forma parte del patrimonio de la Nación. El espectro, como todo bien de dominio público, puede ser concedido a los particulares para su aprovechamiento económico a cambio del pago de un derecho en la modalidad de tasa, en este caso bajo el nombre de canon.

La Norma II del Código Tributario establece expresamente, como regla general, que las tasas responden a la prestación de un servicio por parte del Estado individualizado en el contribuyente. Esta premisa es coherente con aquella disposición que delimita la base imponible a exigirse por esta clase de tributos al costo de los servicios recibidos.

Efectivamente, el uso del espectro radioeléctrico por los particulares obliga al MTC a realizar una serie de actividades onerosas como la atribución de bandas de frecuencia, su monitoreo y control, por las cuales tiene derecho a exigir el pago del canon. No obstante, la base imponible por el uso de un bien público puede también derivarse de su aprovechamiento. Esto último no significa que el Estado pueda cobrar por el uso del espectro un monto arbitrario.

Para el Tribunal el monto razonable que puede cobrar la Administración por el aprovechamiento de un bien público, además del costo de los servicios brindados, debe ser equivalente al costo de oportunidad o el costo que representa para el Estado el dejar de dar un uso alternativo a dicho bien público.

Para el Tribunal la base imponible del canon establecido en el TUO del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones es inconsistente con las pautas señaladas. Por una parte, no se ha tomado en cuenta los costos reales derivados de la administración del espectro radioeléctrico; y, por otra, no se demostró que su cuantía equivale al costo de oportunidad que supone el haber dejado de desarrollar un uso alternativo por el espectro radioeléctrico.

Alcances de la decisión

Con esta resolución el Tribunal del Indecopi hiere de muerte la forma en la que el MTC ha venido determinando la base imponible del canon por uso de espectro radioeléctrico, no sólo para el servicio de comunicaciones móviles -materia de la denuncia-, sino también para los demás servicios públicos de telecomunicaciones que por utilizar el espectro radioeléctrico están obligadas a pagar un canon, en la medida que la base imponible del canon ha sido determinada también al tuntún.

Es común que las administraciones públicas nacionales al momento de determinar el monto de las tasas que imponen a los privados, lo hagan de la forma más arbitraria sin respetar la más mínima legalidad. La Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi es el ente de la Administración encargado de corregir estos perversos excesos, función que por el momento parece que viene cumpliendo de forma acertada.

Tubos y fibra

Hace poco informamos (En marcha el Plan Nacional de Banda Ancha) de la creación de la Comisión Multisectorial Temporal encargada de elaborar el “Plan Nacional para el desarrollo de la Banda Ancha en el Perú”. Esta Comisión publicó inicialmente dos documentos sobre el estado del arte de la banda ancha en el Perú y las barreras que estarían limitando su desarrollo.

A la vista de estos dos trabajos la Comisión ha publicado su tercer informe: “Visión, metas y propuestas de la política para el desarrollo de la banda ancha en el Perú“. De esta forma la Comisión habría prácticamente completado su encargo.

Este tercer documento es un farragoso compendio de visiones, metas, pilares, objetivos y recomendaciones. Para poder alcanzar las metas en el marco de una visión futurista, se exige a la nación mantener ciertos pilares (entorno macroeconómico, compromiso y marco institucional) que nos permitirán llegar a los objetivos, para lo cual se exponen una serie de recomendaciones fundamentales para el logro de las metas previstas. ¿Alguien entendió algo? Bueno, esta es la estructura del documento.

Las metas son básicamente cuatro:

- Que la totalidad de los centros educativos y centros de salud en zonas urbanas cuenten con conexiones de banda ancha a la máxima velocidad domiciliaria y técnicamente disponible en la localidad.

- Que la totalidad de los distritos del Perú cuenten con una cobertura de banda ancha que como mínimo conecte a la municipalidad, a los centros educativos y establecimientos de salud públicos de mayor envergadura del distrito, a la máxima velocidad domiciliaria y técnicamente disponible en la localidad.

- Alcanzar 4 millones de conexiones de banda ancha a nivel nacional con una conexión mínima de 512 Kbps de bajada.

- Alcanzar el medio millón de conexiones de Banda Ancha de alta velocidad, mayores a 4 Mbps.

Sin embargo, lo interesante del documento no son las metas, sino las recomendaciones para alcanzarlas. Merece la pena analizar algunas de ellas.

Fondos del FITEL. En Blawyer (Banda Ancha para Localidades Aisladas) hemos dado cuenta de algunas de las inversiones realizadas por el Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL). La Comisión propone que los recursos del FITEL sean empleados principalmente para la expansión de redes de fibra óptica; también, que por lo menos el 30% del canon recaudado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) engrose los recursos del Fondo.

Sin embargo, el problema del FITEL no está en la escasez de recursos, sino en el engorroso mecanismo diseñado para disponer de los fondos. Hace varios años se modificó la regulación del FITEL para que los operadores de telecomunicaciones pudieran realizar inversiones en zonas rurales con cargo a los aportes realizados al Fondo. A pesar de que varias empresas presentaron iniciativas sobre el particular, el Estado peruano no autorizó ningún proyecto.

Antes que variar el objeto del Fondo o incrementar sus ingresos sería bueno también que gane eficiencia o que los Gobiernos regionales puedan realizar aportes para desarrollos específicos de proyectos de banda ancha locales.

Red dorsal. Se propone construir una red dorsal incorporando en todos los nuevos proyectos de redes de transmisión eléctrica, transporte de hidrocarburos y carreteras la obligación de instalar cámaras, ductos y fibra óptica. Suena bien, pero no parece lógico encarecer todos los proyectos de inversión de infraestructura del país para impulsar el desarrollo de la banda ancha. Nadie duda de la importancia de las telecomunicaciones, pero de nada sirve tender fibra por toda la nación si antes no se evalúa si este mayor gasto está justificado socialmente.

Se olvida que lo importante no son los nuevos desarrollos en carreteras o redes de transmisión eléctrica, que atravesarán probablemente zonas de baja densidad poblacional, sino la actual red nacional de carreteras que atraviesa las zonas más pobladas del país. Habría que idear un mecanismo para tender una red de fibra que enlace a las principales ciudades, donde se podría alcanzar un mayor grado de rentabilidad social.

Compartición de infraestructura. Se propone que con el fin de promover el uso eficiente de fibra óptica la compartición obligatoria de la fibra óptica instalada y no usada (fibra oscura) por concesionarios de otros servicios públicos, por ejemplo de electricidad.

Es la parte velasquista del tercer informe de la Comisión. En el Perú el mercado de infraestructuras de telecomunicaciones está liberalizado. Si al Estado se le ocurre imponer la obligación de arrendamiento forzoso a tarifas reguladas de aquella fibra construida por concesionarias de carreteras o eléctricas, el resultado será que las empresas mencionadas no desplegarán más infraestructura de esta naturaleza. Se compartirá la que existe pero no se construirá más. ¿Es eso lo que se quiere?

Creo sinceramente que el Perú necesita multiplicar esfuerzos para desplegar redes de banda ancha, pero la lógica económica que está detrás de este tercer informe no es la más saludable. Se pretende incrementar los fondos y cobertura del FITEL, al mismo tiempo que se promete más regulación y se amenaza con expropiar las redes de fibra oscura para arrendarlas de forma forzosa. En suma, más Estado y menos incentivos para los privados para invertir en redes de telecomunicaciones.

Valdría la pena recordar que las redes móviles se expandieron por todo el territorio nacional sin necesitar de una norma de compartición o de regulaciones tarifarias, lección que la Comisión parece haber olvidado.

En marcha el Plan Nacional de Banda Ancha

A mediados del siglo XIX la idea del progreso se asimiló con los ferrocarriles. En el Perú si bien la construcción de ferrocarriles se inició con la línea Lima – Callao en 1851, no fue hasta que Manuel Pardo (Lima, 1834 - 1878) iniciara su particular lucha para transformar el guano en ferrocarriles que se puso empeño en este propósito. Allí están sus “Estudios sobre la provincia de Jauja” (Revista de Lima, 1862) como biblia del desarrollo decimonónico. En 1868 se contrató Henry Meiggs (rebautizado por Watt Stewart como el Pizarro Yankee) para la construcción de la línea Mollendo – Arequipa. Un año después se le encargó el proyecto del polaco Ernesto Malinowski, la linea Lima – La Oroya. Curiosamente estas líneas son la base de los dos únicos ferrocarriles que siguen en funcionamiento en el Perú (la línea Tacna – Arica es sólo una ilusión para turistas y aventureros).

La importancia del ferrocarril en el Perú fue enorme. En el anuario de John Vavasour Noel (Londres, 1911) se registran 2 528 kilómetros de líneas férreas en operación, 722 en construcción y 3 686 en proyecto, importante esfuerzo para un país que cuenta con ”(…) la orografía más intimidante de América Latina“(1). Ahora como antes, el desarrollo de proyectos de infraestructura en el Perú es tarea de titanes.

Hoy el ferrocarril ya no es sinónimo de modernidad, ahora el desarrollo viene con Internet. Las naciones lo han entendido así y vienen elaborando una serie planes de banda ancha, como una hoja de ruta donde plasman metas y obligaciones de los sectores público y privado, en lo que vendría a constituir la versión relowded de los “Estudios sobre la provincia de Jauja” de Pardo.

En los Estados Unidos tenemos el National Broadband Plan (NBP), elaborado por la Federal Communications Commission (Comisión Federal de Comunicaciones – FCC) a partir de la orden del Congreso en la Stimulus Bill de 2009. En este extremo se destinó $7,2 mil millones para inversiones en banda ancha (Lluvia de millones).

El NBP plantea como política de Estado una serie de metas a largo plazo: (i) 100 millones de hogares conectados a una velocidad de 100 Mbps en el 2020; (ii) el 80% de los hogares con líneas de banda ancha de por lo menos 50 Mbps en el 2015; (iii) 500 MHz de espectro para los proveedores móviles de 4G en los próximos 10 años; (iv) cada comunidad con acceso a servicios de banda ancha de por lo menos 1 Gbps en escuelas, hospitales y edificios públicos; (v) construir una red de banda ancha móvil para seguridad pública; (vi) fomento de la competencia en el mercado de set-top boxes y acabar con los sistemas de acceso condicional propietarios antes de 2012; y, (v) como parte de las obligaciones del servicio universal, una conexión a una velocidad de descarga de 4Mbps.

La implementación del NBP costará entre $ 15 y 35 mil millones, los cuales serán asumidos en parte por el Estado. La FCC viene solicitando al Congreso una partida de $ 9 mil millones para el despliegue de banda ancha rural.

Iniciativas similares existen Australia, Brasil y España.

¿Qué tenemos en el Perú? En el año 2007 y 2008 se modificaron los “Lineamientos de Política de Apertura del Mercado de Telecomunicaciones” (aprobados por Decreto Supremo N° 20-98-MTC) estableciéndose como meta para el 2011 contar con un millón de conexiones de banda ancha. No parece un objetivo muy ambicioso.

Con la declarada intención de contar con un plan nacional de banda ancha en marzo de este año se creó la Comisión Multisectorial Temporal encargada de elaborar el “Plan Nacional para el desarrollo de la Banda Ancha en el Perú” (Resolución Suprema Nº 063-2010-PCM). Esta Comisión debe presentar al Ministro de Transportes y Comunicaciones (MTC) un informe con sus recomendaciones y propuestas.

La Comisión ya se ha conformado y está sesionando. También ha implementado una web y ha elaborado dos papers sobre la situación de la banda ancha en el Perú: (i) Diagnóstico preliminar sobre el desarrollo de la banda ancha; y, (ii) Barreras que limitan el desarrollo de la banda ancha.

El primer documento nos dice lo que ya sabiamos, que el Perú tiene uno de los menores índices de penetración en la región. Con relación al segundo, identifica las barreras que limitan la banda ancha en el país como: (i) no es de extrañar, que el MTC no cumple con la norma que obliga a las carreteras a incluir ductos para fibra óptica; (ii) inobservancia de la Ley de Expansión de Infraestructura por gobiernos locales; (iii) percepción de riesgo en la salud por la instalación de antenas; (iv) restricciones de espectro para banda ancha móvil; (v) limitaciones del FITEL; (vi) ausencia de competencia interplataforma y competencia minorista; (vii) restricciones para la compra de computadoras; y, (viii) uso ilegal de servicios de banda ancha. Un comentaro a este documento lo pueden encontrar en el Diálogo Regional sobre la Sociedad de la Información (aquí).

Ya iremos abundando sobre el particular.

Julius Genachowski presidente de la FCC presenta en sociedad el NBP:

(1) GOOTENBERG, Paul. Imaginar el desarrollo. Lima: IEP/ BCRP, 1998.

Tres cosas sobre la propuesta para regular la publicidad en cable

El Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) publicó recientemente un polémico Proyecto de Decreto Supremo que busca regular el tiempo de la publicidad en el cable y establecer obligaciones de información (.pdf). Creo, como Antonio, que la publicidad excesiva en los canales de televisión ya es castigada por los propios televidentes y no necesita de intervención estatal. Como cualquier persona sabe, ahí donde el mercado es saludable no es necesario imponer reglas porque los privados siempre podrán llegar a una mejor situación. Pero aislemos esta variable ideológica de sentido común en nuestra lectura. Incluso para quien considera que el Estado tiene la competencia legal y el conocimiento suficiente como para decirnos cuánta publicidad por hora deben de tener los canales de cable, la propuesta es difícil de aceptar.

Regulando al actor equivocado. La norma toma como referencia la regulación comunitaria europea (Directiva  2007/65/CE) que fija como límite para la publicidad en televisión doce (12) minutos por hora. Sin embargo, la directiva europea impone esta obligación para las empresas de radiodifusión televisiva (canales) y no para las cableras. La razón es obvia: son los canales de televisión quienes están en posición de limitar su publicidad y no las cableras, que simplemente retransmiten contenidos sobre los cuales no tienen ninguna responsabilidad editorial. No soy un entendido pero veo difícil que las cableras hagan malabares con las señales internacionales para introducir pautas adicionales de publicidad sin perjudicar los horarios de programación o los contenidos.

Menos canales. La norma impide que las cableras alteren las señales (salvo para reemplazar publicidad por publicidad) y, a la vez, ordena que la publicidad que se emita no sea mayor a doce minutos por hora. Eso significa que, si existen canales que tengan bloques de publicidad mayores, no podrán incluirse en la parrilla de programación. Esto es un problema cuando parte importate de los contenidos favoritos en cable son de origen norteamericano y no se ajustan a la regla de los doce minutos como los producidos en Europa. Ej. Cada episodio de The Big Bang Theory dura 21 minutos. Si pasan dos en una hora, son 42 minutos de contenidos y 18 de publicidad. ¿La empresa de cable estaría obligada a dejar de transmitir la señal de Warner Channel? Lo dice textualmente la norma en su exposición de motivos (“que los concesionarios del servicios público de distribución de radiodifusión por cable, sólo incorporen en su parrilla de programación, señales que incluyan mensajes publicitarios que no superen los doce (12) minutos por hora”). Por cierto, el episodio final de Lost tuvo 45 minutos de publicidad.

Un precedente peligroso. Hay un problema de límites con permitir que el Ministerio regule la “calidad” de los contenidos. Imaginemos que el MTC empieza a preocuparse por los programas que hacen product placement (algo que la Directiva que sirvió de modelo al MTC prohibe expresamente). Entonces dirá, como ahora, que esos contenidos afectan la calidad del servicio y, en su rol supervisor de la calidad, ordenará a las empresas de cable que retiren esos canales. Tengo la impresión de que no es precisamente esa la tarea del MTC.

Admito que el tema de la información al usuario es interesante. Se exige que la cablera comunique el contenido de cada canal, diferenciando la duración y hora de los espacios dedicados a la transmisión de Infomerciales y la duración total promedio de los mensajes publicitarios al día. Pero veo complicado que las cableras estén en capacidad de cumplirla para los cientos de canales que ofrecen. Una cosa es la guía de programación, que como todos sabemos puede verse alterada, y otra que la cablera ande calculando el tiempo que dura cada publicidad de cada uno de sus canales. Si lo que queremos es que el televidente no se lleve un fiasco viendo un informercial a la hora de su programa favorito, la obligación de informar es la herramienta adecuada si se aplica bien. Una solución sería que se informe solo aquello la cablera que está en capacidad de conocer: es decir, en caso se vaya a introducir una modificación a una señal, que sea notificada con tiempo en la revista mensual o en el canal de programación. Para todo lo demás, está la guía de programación.

Foto: Delmonti (CC BY)

Publicidad en el cable, cuando menos significa más

El pasado jueves 13 de julio el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) sorprendió a todos con la publicación de un proyecto de Decreto Supremo destinado a regular el tiempo de la publicidad en la televisión por cable (.pdf). En su aspecto central, se propone que la transmisión de publicidad a través del cable no supere los doce (12) minutos por hora, duración que podría ser menor o incluso eliminarse si así lo decidiera OSIPTEL. El MTC ha justificado esta regulación por la supuesta elevada cantidad de publicidad en el cable que habría generando la percepción de una baja calidad del servicio.

Las replicas a esta iniciativa no se ha hecho esperar. Cecilia Valenzuela, periodista y accionista de un canal de noticias que se transmite por cable (willax.tv), publicó en Correo una columna fustigando la inciativa (Velasco resucita en el MTC).

Con el estilo propio de los de la tierra del Misti, la Valenzuela no se anda con rodeos y lanza rocoto a la propuesta del MTC. De acuerdo con la nota desde los tiempos de Velasco no se promulgaba una ley para controlar contenidos. Gracias a esta iniciativa, los empresarios que sólo pueden anunciar en cable dejarían de hacerlo. Finalmente, estima que esta limitación no necesariamente está hecha para proteger a los abonados del cable.

En Blawyer hemos publicado varias entradas sobre la inconveniencia de regular los contenidos de la televisión (La regulación de medios audiovisuales en tiempos convergentes y La regulación de la (in)decencia, a propósito del caso FCC v. Fox), lógica que es perfectamente aplicable al cable. Considerando el actual contexto de creciente convergencia tecnológica y progresión de numerosas plataformas que permiten transmitir contenidos audiovisuales, constituye un sinsentido regular una plataforma sin pretender afectar seriamente su competitividad frente a las demás.

En lo formal, llama la atención que el MTC se crea competente para regular los contenidos de la televisión por cable. No lo es. Las competencias que le otorgan las leyes en la materia para regular y supervisar la calidad del cable se refieren estrictamente a su idoneidad técnica y no a la excelencia de sus contenidos, protegidos bajo el paraguas del derecho a la libertad de expresión y libertad de empresa. Bajo la lógica equivocada del Proyecto -asegurar la calidad del servicio-, el MTC sería también competente para regular los contenidos de Internet, lo cual pondría los pelos de punta a más de uno.

En lo que toca al tema de fondo, el Proyecto es inconveniente porque no prevé sus efectos negativos, que son bastante más severos que sus dudosos beneficios como veremos inmediatamente. El mercado televisivo sobrevive gracias a la audiencia (Cómo se financia la televisión pública). Un buen programa genera una audiencia importante, lo cual incentiva a que los anunciantes compren espacios para publicitar sus productos y servicios. Cuando los programadores de contenidos licencian sus señales a los operadores de cable, lo hacen previendo una doble fuente de ingresos: por la licencia y por los anuncios. Si los ingresos por publicidad se limitan o desaparecen, las licencias tendrán un precio mayor. Ante un aumento en el precio generalizado de los insumos (el Proyecto se impondría a todos los programadores) las cableras tienen sólo dos caminos y ambos perjudiciales para sus usuarios: o suben la tarifa final o recurren a contenidos más baratos y por tanto de menor calidad.

El problema es de raíz. El Proyecto relaciona cantidad de publicidad con calidad del servicio. Esta premisa no es correcta. Calidad es un concepto subjetivo y dinámico, es la capacidad de un bien o servicio para satisfacer determinadas expectativas de los consumidores. Un amante del cine preferirá disfrutar un canal de películas de estreno con publicidad antes que tres canales de cintas de serie B o C sin publicidad.

Es verdad que algunas veces el total de la publicidad insertada en las señales de cable es desesperante, pero no se necesita del Estado para solucionar este problema. El mercado solventa esta papeleta regularmente sin ningún inconveniente. Las cableras presentan una oferta de canales agrupados por género, de forma tal coexisten en una programación de cable señales del tipo deportivas, infantiles, telenovelas o películas. Esta variedad genera un importante nivel de competencia al interior de la propia programación del cable. Si un canal transmite excesiva publicidad, aburrirá, no será atractivo y su audiencia migrará a otro canal del mismo género pero con menor publicidad. No es el único nivel de control. Si una empresa de cable transmite únicamente señales con alto índice de publicidad y no las reemplaza, el abonado tiene la posibilidad de contratar a otro operador de cable.

Pareciera que lo único que habría que eliminar aquí es la posibilidad de que el Estado intervenga, pues en este caso menos (publicidad) significa más (tarifas).

Les dejamos unas declaraciones del Ministro de Transportes y Comunicaciones sobre el Proyecto.

Más sobre telefonía rural

Hace unas pocas entradas escribimos sobre el desempeño de la telefonía rural. Primero a raíz de un artículo publicado en The Economist (Internet para un buen guiso de lentejas) y después gracias a algún documento alojado (de forma más bien disimulada) en la página web del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones (MTC) (Desempeño de la telefonía rural en el Perú).

Pues bien, a despecho de que dijéramos que no se estaban elaborando los estudios necesarios, para evaluar el nivel de eficiencia de los fondos públicos destinados para el desarrollo de la telefonía rural en el Perú, hemos encontrado un par de documentos adicionales que nos pueden dar algunas luces sobre el particular.

El primero está relacionado con la ensalada regulatoria que vienen organizando Osiptel y el MTC para que los cargos de interconexión de las redes de los operadores rurales sean asimétricos. Como se sabe los cargos de interconexión son las compensaciones que paga un operador de telefonía a otro por la utilización de parte de su infraestructura.

El 16 de febrero de este año Osiptel publicó la Resolución Nº 007 -2010-CD/OSIPTEL, Proyecto que establece las Reglas para la Determinación de Cargos de Interconexión Diferenciados. Raúl Pérez-Reyes Espejo (ex miembro del Consejo Directivo de Osiptel 2005-2007) ha realizado unos comentarios (10 páginas, aquí) a este Proyecto en el marco del Diálogo Regional sobre Sociedad de la Información.

De acuerdo con Pérez-Reyes los principales programas de telefonía rural (FITEL I al IV) tuvieron como propósito lograr la máxima cobertura geográfica del servicio de telefonía pública. En el diseño de éstos programas se partió de la premisa que el mercado no era capaz de cubrir la demanda de servicios de telefonía en aquellas poblaciones con menos de 3 mil habitantes. Asimismo, se consideró que el despliegue de la telefonía móvil sólo sería urbano.

Sin embargo, gracias al vigoroso despliegue de la telefonía móvil casi el 20 por ciento de los teléfonos públicos rurales carecen de tráfico y la tendencia a que los teléfonos públicos rurales no tengan tráfico saliente es creciente.

En este contexto Perez-Reyes ve claro que la situación actual de los programas FITEL es financieramente insostenible. No obstante cree cuestionable la necesidad de implementar cargos de interconexión diferenciados sin tener la certeza sobre si dicha medida resolverá el problema de sostenibilidad de las redes rurales.

El siguiente documento de junio de 2009, encargado por el MTC a VOXIVA como un aporte del proyecto Comun@s, es un “Diagnóstico de las distorsiones generadas por la regulación para la  prestación de servicios públicos de telecomunicaciones en áreas rurales de Perú” (70 páginas, aquí).

De acuerdo con este documento hay dos grandes temas relacionados con la problemática de la telefonía rural en el Perú, el primero, el mecanismo utilizado para regular las tarifas del servicio de telefonía rural y el segundo, el mecanismo de asignación de los escasos fondos destinados a desarrollar dicho servicio.

VOXIVA considera que la disminución de la demanda de la telefonía rural de los proyectos FITEL se explica por el agotamiento del modelo de financiamiento.

El crecimiento económico (mayor riqueza) y el desarrollo tecnológico (menores costos) han favorecido la tendencia a que las familias rurales dejen el teléfono rural y utilicen la telefonía móvil. Gracias a este fenómeno se acentúa la caída del tráfico cursado en los cuatro principales proyectos FITEL, lo cual genera problemas de sostenibilidad del modelo importantes.

Se señala que este panorama no va a cambiar por algún aspecto tarifario rural. Por ello es que se debe repensar el diseño de la cobertura de telefonía rural, de forma que se acerque la red a los centros poblados de menor tamaño, y por lo tanto más pobres y con una menor disposición de pago.

No se debe olvidar que el diseño vigente se hizo pensando en la autosostenibilidad pasados los cinco años del financiamiento FITEL. En el caso de las nuevas poblaciones rurales aisladas, será difícil considerar el concepto de sostenibilidad por lo que se tendrá que pensar en un esquema de regulación mediante costo del servicio parcialmente financiado por FITEL y otra parte financiado por los ingresos de los cargos de interconexión.

Es imposible no coincidir con estas opiniones cuando señalan que el modelo FITEL se encuentra agotado. Existen algunas medidas adicionales que pudieran servir a revitalizar el modelo pero que hasta el momento no se han utilizado en la medida esperada. La legislación nacional permite que las empresas con cargo a los fondos del FITEL desarrollen proyectos de telefonía rural, pero las iniciativas que se presentaron no se materializaron por la parsimonia del propio Estado. Otra posibilidad podría ser a través de los fondos de los gobiernos regionales. El tema da para mucho.

Desempeño de la telefonía rural en el Perú

En una entrada anterior (Internet para un buen guiso de lentejas) y luego de un recuento de algunos estudios relacionados con el impacto económico de las nuevas tecnologías en entornos rurales de la India y Níger, señalamos que no existían análisis similares para el caso del Perú. Me equivoqué. Gracias al blog de Jorge Bossio (Línea de Vista) pudimos saber de un estudio encargado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) al Instituto Cuánto sobre el impacto de los proyectos de telefonía rural.

El Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL) en el Perú se forma a partir de un tributo recaudado sobre los ingresos de las empresas concesionarias de servicios públicos de telecomunicaciones y está destinado a cubrir las necesidades de Acceso Universal. Este fondo es administrado por el MTC desde el año 2006.

El Informe (Evaluación de Impacto de Proyectos del FITEL), encargado por el MTC en el año 2007 y fechado en septiembre de 2009 mide el impacto de los Proyectos FITEL bajo distintos criterios de evaluación: impacto, pertinencia y sostenibilidad. Los Proyectos FITEL bajo análisis son:

- FITEL I: Proyecto Piloto Frontera Norte: Tumbes, Piura, Cajamarca y Amazonas.

- FITEL II: “Prestación de servicios públicos de telecomunicaciones en las áreas rurales de los departamentos de: Arequipa, Moquegua, Puno y Tacna (Proyecto Sur); Loreto y San Martín (Proyecto Selva Norte); y, Apurímac, Ayacucho, Cusco, Huancavelica, Ica y Madre de Dios (Proyecto Centro Sur)”.

- FITEL III: “Prestación de servicios públicos de telecomunicaciones en las áreas rurales de los departamentos de: Ancash, La Libertad y Lambayeque (Proyecto Centro Norte); Huánuco, Junín, Lima, Pasco y Ucayali (Proyecto Centro Oriente); y, Piura, Cajamarca y Amazonas (Proyecto Norte)”,

- FITEL IV: “Incremento de la Penetración de Teléfonos Públicos Comunitarios en el interior del país”.

En lo que nos interesa, el Informe encuentra un impacto favorable en los precios percibidos por los agricultores por sus principales productos. El mayor impacto se observa en el precio de la papa, donde los agricultores de zonas beneficiadas con el programa FITEL (básicamente en los proyectos 1, 2 y 3) reciben un precio 8.8% mayor que aquellos no beneficiados.

Asimismo, se observa un efecto significativo en la demanda por mano de obra externa a la familia propietaria de la chacra. Específicamente, el ratio de mano de obra externa sobre mano de obra total se incrementó en 10.9 puntos porcentuales. El efecto es uniforme para todos los proyectos FITEL, sin embargo, este efecto es nulo para aquellos hogares dirigidos por mujeres.

Por otro lado, los adolescentes han reducido la probabilidad del trabajo agrícola sustituyéndolo por asistir a algún centro de estudios. Estos efectos son significativos en jóvenes de entre 15 y 18 años de edad. Se estima que la probabilidad de asistencia escolar se incrementó en 32.3 puntos porcentuales. Asimismo, la probabilidad de trabajo agrícola se redujo en 35.8 puntos porcentuales. Sin embargo, estos efectos son nulos en hogares donde el jefe de familia es mujer.

Se ha evidenciado también que los mayores precios percibidos por los agricultores, han permitido que se generen excedentes monetarios en las zonas de influencia del proyecto FITEL dándose un desarrollo de esquemas de préstamos hacia unidades deficitarias de la zona. Se ha encontrado un incremento de 7.4 puntos porcentuales en la probabilidad de acceso al crédito. Este efecto se encuentra completamente explicado por un aumento de 7.2 puntos porcentuales en la probabilidad de obtener créditos de fuentes informales.

Se estima un beneficio social derivado del programa FITEL ascendente a 3.87 millones nuevos soles mensuales. Esta cifra expresada en valor presente real tomando en cuenta una vida laboral promedio de 40 años asciende a 474.96 millones de nuevos soles. En términos relativos al PBI, el beneficio social del programa FITEL equivale al 0.0000025% del PBI global del 2008. Asimismo, el estimado equivale al 0.00323% del PBI agropecuario y al 0.00528% del PBI agrícola del 2008.

El análisis de sostenibilidad se ha centrado en la demanda por estos servicios expresada en el tráfico de minutos entrantes y salientes. El análisis ha demostrado que los productos sustitutos a los teléfonos FITEL tales como los teléfonos públicos de Telefónica o la cobertura celular son altamente preferidos por los usuarios. Al respecto, la evidencia sugiere que la introducción de teléfonos rurales de Telefónica genera una disminución de 1,506.12 minutos entrantes anuales a nivel de centro poblado. Asimismo, la cobertura celular causa una caída de 1,235.28 minutos entrantes totales.

En cuanto al tráfico saliente, se ha demostrado que la introducción de un teléfono rural de Telefónica causa una disminución de 2,181 minutos anuales de tráfico saliente por centro poblado. Asimismo, la cobertura celular causa una caída equivalente a 1,734 minutos salientes anuales. Es claro que los efectos en minutos salientes son más fuertes que los de minutos entrantes.

¡Qué tal lisura!

Pocos lo saben pero el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) tiene entre sus facultades sancionadoras, la de imponer multas a aquellas organizaciones de radiodifusión que incumplan las disposiciones relativas al horario familiar y de protección al menor.

Esta inadvertencia se explica en parte desde que el MTC (que no es la FCC) nunca había castigado este tipo de infracciones. Y digo había porque a mediados de este año, los funcionarios del Ministerio se desperezaron e impusieron una sanción de 2 Unidades Impositivas Tributarias (7,100 nuevos soles o US$ 2,453) a la radio Turbo Mix S.R.L. de la ciudad de Cajamarca por incumplir las normas relativas al horario familiar y de protección al menor e incumplir su propio Código de Ética (Resolución Ministerial 711-2009-MTC/29).

Pero vamos a lo sabroso. La señal de frecuencia modulada de Turbo Mix emite diariamente entre las 7 y 8 de la mañana el programa “El Canillita” dirigido por el periodista Marco Bonifacio Sánchez. Este periodista la ha emprendido contra el alcalde provincial de Cajamarca, Marco Aurelio la Torre, a quien acusa de una serie de actos de corrupción. El problema radica en que Bonifacio se despacha contra el alcalde a placer y sin ninguna limitación dialéctica, tal como se desprende de los términos empleados en las diatribas contra el alcalde:

- “No va a entrar nadie hasta que se solucionen los problemas carajo” “¡Ah si, carajo!” “Y que se anulen las elecciones carajo”.

- “Oiga carajo, ¿en dónde estamos?” “Oye que jugadores carajo”.

- “Como tal burrete que se le caracteriza a usted” “Oiga usted está loco” “Y lo reitero… está loco… orate

- “A ti te dicen la gata… porque te gustan las ratas”.

El alcalde, harto de tanta carajeada se quejó con la radio. Como no le hicieron caso, denunció, en el mes de diciembre del año pasado, estas ofensas e insultos ante la Dirección General de Control y Supervisión de Comunicaciones del MTC.

La Ley 28278 de Radio y Televisión establece que la programación que se transmite dentro de lo que se ha llamado el horario familiar (06:00 – 22:00) debe evitar los contenidos violentos u obscenos que puedan afectar los valores inherentes a la familia, los niños y adolescentes. También dispone que los códigos de ética de las empresas de radio y televisión deben sustentarse en una serie de principios como la defensa de la persona humana, el respeto a su dignidad, la protección de los niños y adolescentes, entre otros.

En caso de incumplimiento de las normas relativas al horario familiar y de protección al menor o de las disposiciones del Código de Ética, es necesario, antes de iniciar el procedimiento sancionador en el MTC, agotar el procedimiento de queja por incumplimiento al Código de Ética ante la emisora infractora. Una vez concluida esta etapa y presentada la denuncia ante el MTC, la Dirección de Control requerirá la opinión del Consejo Consultivo de Radio y Televisión (CONCORTV) la que no es vinculante.

En este caso la opinión unánime del CONCORTV, recogida por el MTC en la resolución sancionadora, fue que “(…) en el marco de la Constitución vigente y atendiendo el interés superior del Niño (Sic.), la empresa Radiodifusora Comercial Turbo Mix ha usado en forma habitual un lenguaje no adecuado durante el Horario de Protección Familiar (06:00 – 22:00) al presentar un lenguaje soez como normal y aceptable“. Asimismo, señaló que “ante el incumplimiento del horario de protección familiar la empresa denunciada no ha cumplido con la clasificación del programa y de las franjas horarias establecidas en su Código de Ética“.

Nos encontramos pues ante el primer precendente de una sanción impuesta a un medio de comunicación por emitir contenidos vulnerando el horario de protección al menor e incumpliendo su propio Código de Ética.

Ironías de la vida, he redactado esta entrada escuchado Radio Turbo Mix y su cumbiambera programación. Pueden leer la nota que sobre este caso publicó Fernando Vivas en El Comercio (Mucho ojo: La primera multa).