Para INDECOPI cálculo del canon por uso de espectro del MTC es ilegal

Es una pena que en el Perú no exista un sistema de información jurídica lo suficientemente robusto. Gracias a este lamentable déficit, la gran mayoría de las resoluciones y sentencias emitidas tanto por los diversos órganos de la Administración pública como del Poder Judicial no son conocidas y por lo tanto casi no tienen ninguna consecuencia social.

Una de estas decisiones con vocación de olvido, es un reciente caso discutido en sede del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) sobre la legalidad de la base imponible del canon por uso de espectro radioeléctrico establecida por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).

Antecedentes

Geo Supply es una empresa con concesión única otorgada por el MTC para brindar servicios de telecomunicaciones, específicamente presta el servicio público móvil por satélite. Para poder ofertar sus servicios, Geo Supply debe utilizar porciones de espectro radioeléctrico y como contraprestación el Estado peruano, a través del MTC, le exige el pago de un canon.

La manzana de la discordia, es la legalidad del artículo 231 del TUO del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones (vigente hasta el 30 de octubre de 2010), que determinó la base imponible del canon por uso del espectro radioeléctrico:

«Artículo 231.- Canon anual.- El canon anual que deben abonar los titulares de concesiones o autorizaciones por concepto del uso del espectro radioeléctrico, se calcula aplicando los porcentajes que se fijan a continuación sobre la UIT, vigente al primero de enero del año en que corresponde efectuar el pago.

2 TELESERVICIOS PÚBLICOS.

d) Servicio móvil por satélite y servicio móvil de datos marítimo por satélite.

Por MHz asignado: 166%

Por cada estación móvil: en función de la cantidad de terminales móviles activados, declarados al 31 de diciembre del año anterior: 0,5%

Para el enlace entre la estación terrena y el satélite: Por MHz asignado: 0,5%

(…)»

En diciembre de 2009, Geo Supply denunció ante la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi al MTC al considerar que la metodología utilizada para el cálculo del canon por el uso del espectro radioeléctrico para la prestación del servicio público móvil por satélite constituía una barrera burocrática ilegal e irrazonable.

El precedente del Tribunal Fiscal

En el 2009, el Tribunal Fiscal tuvo la oportunidad de desenmarañar la naturaleza del canon por uso de espectro radioeléctrico. En su RTF 2836-5-2009 del 26 de marzo el Tribunal, manteniendo una tendencia (RTF 9715-4-2008),  señaló que el canon constituye tributo, específicamente un derecho que se paga por el uso particular de un bien de uso y de dominio público.

La decisión de la Comisión

El 22 de abril de 2010, la Comisión declaró en primera instancia que la metodología para la determinación de la base imponible contenida en el literal d) del numeral 2) del artículo 231 del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones constituía una barrera burocrática ilegal. Para la Comisión, el canon es una tasa en la modalidad de derecho en los términos del Código Tributario; sin embargo, la base imponible del canon no refleja los costos efectivos en los que incurriría el MTC por la administración del espectro por su uso por los operadores.

El MTC apeló la medida, bajo los argumentos de que el canon no constituía un tributo pues se trataba de un recurso originario del Estado por el aprovechamiento de sus bienes patrimoniales. Para decirlo en cristiano, el MTC cree que puede cobrar por el espectro lo que le venga en gana aplicando únicamente el método de al tuntún, sin mayor fiscalización u obligación adicional.

El pronunciamiento del Tribunal del Indecopi

El Tribunal del Indecopi, mediante Resolución 1236-2011/SC1-INDECOPI del 4 de julio de 2011, resolvió la controversia ratificando la resolución de la Comisión. Resumiremos brevemente el análisis del Tribunal.

Según la Ley orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y el TUO de la Ley de Telecomunicaciones, el espectro radioeléctrico es un recurso natural limitado que forma parte del patrimonio de la Nación. El espectro, como todo bien de dominio público, puede ser concedido a los particulares para su aprovechamiento económico a cambio del pago de un derecho en la modalidad de tasa, en este caso bajo el nombre de canon.

La Norma II del Código Tributario establece expresamente, como regla general, que las tasas responden a la prestación de un servicio por parte del Estado individualizado en el contribuyente. Esta premisa es coherente con aquella disposición que delimita la base imponible a exigirse por esta clase de tributos al costo de los servicios recibidos.

Efectivamente, el uso del espectro radioeléctrico por los particulares obliga al MTC a realizar una serie de actividades onerosas como la atribución de bandas de frecuencia, su monitoreo y control, por las cuales tiene derecho a exigir el pago del canon. No obstante, la base imponible por el uso de un bien público puede también derivarse de su aprovechamiento. Esto último no significa que el Estado pueda cobrar por el uso del espectro un monto arbitrario.

Para el Tribunal el monto razonable que puede cobrar la Administración por el aprovechamiento de un bien público, además del costo de los servicios brindados, debe ser equivalente al costo de oportunidad o el costo que representa para el Estado el dejar de dar un uso alternativo a dicho bien público.

Para el Tribunal la base imponible del canon establecido en el TUO del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones es inconsistente con las pautas señaladas. Por una parte, no se ha tomado en cuenta los costos reales derivados de la administración del espectro radioeléctrico; y, por otra, no se demostró que su cuantía equivale al costo de oportunidad que supone el haber dejado de desarrollar un uso alternativo por el espectro radioeléctrico.

Alcances de la decisión

Con esta resolución el Tribunal del Indecopi hiere de muerte la forma en la que el MTC ha venido determinando la base imponible del canon por uso de espectro radioeléctrico, no sólo para el servicio de comunicaciones móviles -materia de la denuncia-, sino también para los demás servicios públicos de telecomunicaciones que por utilizar el espectro radioeléctrico están obligadas a pagar un canon, en la medida que la base imponible del canon ha sido determinada también al tuntún.

Es común que las administraciones públicas nacionales al momento de determinar el monto de las tasas que imponen a los privados, lo hagan de la forma más arbitraria sin respetar la más mínima legalidad. La Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi es el ente de la Administración encargado de corregir estos perversos excesos, función que por el momento parece que viene cumpliendo de forma acertada.

Impuesto a los celulares: ¿Una buena idea?

Con alguna regularidad en el Perú se debate la posibilidad de gravar con una tasa adicional el consumo de algunos servicios de telecomunicaciones, como el servicio de telefonía fija, el de telefonía celular o la televisión por cable. Veremos a continuación algunos antecedentes y las razones por las cuales creemos que ésta no es una buena medida.

Algunos antecedentes

Muchos olvidan que en el Perú varios servicios de telecomunicaciones ya estuvieron gravados con el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), una tasa adicional al Impuesto General a las Ventas. El Decreto Legislativo 190, Ley de Impuesto General a las Ventas, vigente desde junio de 1981 gravó con un ISC del 15% el servicio de cables, telex y telefonía de larga distancia y con 10% el servicio de telefonía local. El ISC para estos servicios estuvo vigente hasta el año 1993. Pero como nuestro país es nostálgico, en el año 2003 la administración del presidente Toledo propuso un paquete tributario dirigido a incrementar algunos impuestos al consumo, afectando a la televisión por cable, la telefonía móvil celular y larga distancia con una tasa del 12% y 10% para la telefonía fija local por consumos mayores a 100 soles. Finalmente, las reformas fueron aprobadas sin mayores tributos al cable y a la telefonía celular.

Hace unos meses, durante la campaña electoral, alguna prensa dijo (aquí) que el Plan de Gobierno de Gana Perú (aquí) proponía imponer un ISC al consumo para la televisión por cable y la telefonía celular. Sabemos que no fue una afirmación cierta. El Plan de Gana Perú propone crear varios tributos pero no para los servicios de telecomunicaciones.

Sin embargo, lo cierto es que muchos gobiernos vienen imponiendo este tipo de medidas tributarias como una forma fácil de incrementar los ingresos de la caja fiscal. En los Estados Unidos los ciudadanos de algunos Estados pagan hasta un cuarto de la factura del servicio telefónico celular en impuestos. En la Argentina existe un tributo a la telefonía celular (no aplicable a las líneas de prepago) equivalente al 1% de total facturado para financiar el deporte de alto rendimiento. México aprobó en el 2009 como parte Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) un gravamen del 3% sobre algunos servicios de telecomunicaciones (como la telefonía móvil y la televisión por cable), excepto a servicios de telefonía rural e Internet.

Impuesto a los celulares: mala cosa

Creemos que no existe justificación para imponer mayores tasas impositivas a los servicios de telecomunicaciones como la telefonía celular o la televisión por cable. Como quiera que los gobiernos vienen incentivando una serie de políticas públicas para el desarrollo de la telefonía móvil, no hace sentido que al mismo tiempo generen por la vía impositiva una reducción de la demanda.

Es una mala idea porque una mayor tasa impositiva a la telefonía celular viola el principio de la neutralidad fiscal, el cual sostiene que los tributos deben tratar a todas las actividades económicas de la misma forma, es decir, que el tributo no debe ser un factor importante en las decisiones del consumidor. Un tributo sobre la telefonía celular o al cable hace que estos servicios pierdan valor, y por lo tanto su disfrute será menor.

Ramsey, Pigou y efectos regresivos

Algunos economistas recomiendan ajustar el principio de neutralidad fiscal a la Regla de Ramsey, que sostiene que es menos distorsionante y mejor para los ingresos fiscales, gravar aquellos bienes de demanda inelástica, ya que tienen menor impacto en el comportamiento del consumidor. La demanda de la telefonía celular es elástica, es decir, cuando los precios suben, la cantidad demandada disminuye. Una prueba de la sensibilidad de los consumidores al precio, está en el crecimiento de la telefonía de prepago, donde los costos mensuales por abonado son más bajos que en los planes postpago.

Otra justificación para establecer tasas impositivas mayores a algunos bienes y servicios, vulnerando el principio de neutralidad, es cuando el gobierno pretende reducir el número de consumidores de dichos bienes o servicios. Ello ocurre en dos casos. Primero, con los llamados impuestos al pecado, que se establecen para desalentar un comportamiento que los responsables políticos consideran pecaminoso o indeseable (como a las bebidas alcohólicas o al tabaco); y, también en los impuestos del tipo Pigou, utilizados para hacer frente a determinadas externalidades negativas como la contaminación. Sin embargo, los servicios de telefonía o televisión por cable no generan efectos indeseables que deban ser reprimidos.

Por otro lado, los impuestos a la telefonía celular y al cable son regresivos, es decir, afectan a los usuarios de menores ingresos. En un principio, el servicio de telefonía móvil estuvo gravado con tasas adicionales (como en el Perú) cuando se consideraba que era un bien suntuario, sin embargo, hoy la tenencia de un teléfonos celular se ha extendido considerablemente. En el Perú el número de teléfonos celulares en uso se ha multiplicado por veinte desde el año 2000. Es probable que en el Perú los hogares de menores ingresos sean atendidos sólo por la telefonía celular.

En resumen, los teléfonos celulares y la televisión por cable han penetrado profundamente en todos los niveles sociales de la sociedad peruana, pero los usuarios son sensibles a los cambios de precios. Gravar con tasas adicionales a los servicios de telefonía celular y al cable no parece ser una medida acertada.

La muerte y los impuestos

La película ¿Conoces a Joe Black? (Meet Joe Black, 1998) de Martin Brest, es un remake más opaco que la versión original, la legendaria cinta La muerte viene de vacaciones (Murder at the Vanities, 1934) de Mitchell Leisen. En la película de Brest, Brad Pitt encarna a la muerte, un servidor independiente de dos señores que despacha furiosa y eficientemente sus trabajos para arriba y para abajo según le venga el encargo. Pero la muerte está cansada y decide tomar un asueto para pasar unos días con los mortales y de esta forma poder experimentar sus sentimientos, desventuras y pesares. Hay que reconocerlo, por lo menos esta muerte tiene sentido del humor. Pero como la muerte no puede pasearse por allí con su túnica negra, su enorme hoz y su aliento de hiel, se apropia del cuerpo de un joven abogado bien parecido que acaba de ser atropellado por un automóvil. Así termina en casa de los Parrish, donde el patriarca William  Parrish (Anthony Hopkins) está próximo a disfrutar de sus “servicios”. En poco tiempo Joe Black – nombre que le inventa Parrish- se involucra en la vida de esta familia y, cómo no, también en sus negocios.

En una parte de la cinta Drew, un taimado socio de Parrish cercano a la familia, le preguntará a Black – Y quién has pensado que eres… tú, un agente del IRS. Black le responderá con un viejo dicho norteamericano – La muerte y los impuestos. Ya Benjamín Franklin nos había señalado que Nadie puede escapar de la muerte y los impuestos. También el genio de Voltaire había advertido, con su habitual “humildad”, Yo soy la muerte, no los impuestos. Yo sólo vengo una vez. No le faltaba razón.

Second Life es un mundo virtual creado por Linden Research y forma parte de un tipo de recreación muy popular en Internet denominado juego de rol masivo en línea multijugador (Massively Multimedia Online Role-Playing Game - MMORPG). Los usuarios de Second Life se llaman residentes e interactúan en este metaverso a través de avatares. La base económica del metaverso está en la existencia de una especie de derecho de propiedad sobre las cosas que crean los residentes. Éstos pueden comprar y vender libremente los bienes y servicios que han producido. Las transacciones en Second Life se llevan a cabo en dólares Linden (L$), una moneda virtual convertible en dinero real que se utiliza para adquirir estos artículos y servicios. En la medida que estos ingresos virtuales pueden convertirse en moneda real, algunas agencias tributarias han mostrado su interés por gravarlos.

Hace un tiempo circuló en Internet la noticia que la Autoridad Tributaria Sueca (Skatteverket) venía barajando la idea de gravar las actividades comerciales realizadas en mundos virtuales. El revuelo se disipó cuando quedó claro que lo que pretendían las autoridades suecas era gravar sólo aquellos ingresos que se habían convertido en dinero real, no las transacciones al interior de estos juegos. Por otro lado, se suponía que los ingresos reales derivados de actividades virtuales, ya habían sido declarados oportunamente a las autoridades tributarias. De acuerdo con esta interpretación, los sujetos pasivos de los impuestos al valor agregado y a las rentas  suecos, que al mismo tiempo eran jugadores de estos mundos virtuales no estaban obligados a declarar sus beneficios virtuales, a menos que los convirtieran en dinero real. 

Sin embargo, recientemente Vili Lehdonvirta de la Red de Investigación de Economía Virtual (Virtual Economy Research Network) reportó que la Agencia Tributaria Sueca ha publicado en su portal una resolución titulada  Mundos virtuales – Impuesto sobre el valor añadido (Virtuella världar – mervärdesskatt“). Según este documento aquellos jugadores que no han declarado sus rentas virtuales podrían estar incurriendo en responsabilidad, tanto en lo que se refiere al Impuesto al Valor Añadido (equivalente a nuestro Impuesto General a las Ventas) como por el Impuesto a la Renta. Para la Agencia Tributaria Sueca son reales las transacciones entre los participantes en mundos virtuales, donde se realizan transacciones de productos o servicios virtuales contra reembolso de una moneda interna, si este dinero puede convertirse a un medio de pago jurídicamente válido. Es decir, si esta moneda interior no puede ser canjeada por dinero real, las transacciones no son considerada reales y por lo tanto no deben declararse.

Nos encontramos ante ciertamente ante una situación curiosa y la pregunta natural que podemos plantearnos a partir del documento elaborado por la Administración Tributaria Sueca es si estas actividades podrían estar también  gravadas de acuerdo con la legislación peruana. Pongámonos en el caso de nuestro Impuesto a la Renta. De acuerdo con la legislación nacional están gravadas con el Impuesto aquellas rentas que provengan del capital, del trabajo y de la aplicación conjunta de ambos factores, entendiéndose como tales a aquéllas que provengan de una fuente durable y susceptible de generar ingresos periódicos. Asimismo, las rentas de fuente peruana gravadas están divididas en cinco categorías, entre las que nos interesan: rentas reales por el arrendamiento de predios rústicos, urbanos o de bienes muebles y las rentas provenientes del desarrollo de actividades comerciales, industriales, servicios o negocios.

Ahora bien, aún cuando haciendo un análisis superficial pareciera que efectivamente las rentas por desarrollar actividades comerciales, por ejemplo en Second Life, estarían gravadas en el Perú se nos plantean una serie de interrogantes interesantes sobre el particular, por ejemplo: a qué categoría pertenecen la ventas de inmuebles realizadas en un mundo virtual; que actividades comerciales virtuales estarían gravadas, cuándo se deben declarar estos ingresos, al momento de convertirse efectivamente en moneda real o desde que se perciben en el imaginario del juego; pueden estas rentas considerarse de fuente peruana, a lo que habría que sumar un largo etcétera de interrogantes. Lo cierto es que como la muerte los impuestos parecen perseguirnos a todas partes.